Het gevolg: personeelstekorten aan de ene kant en ongereguleerde migratie en kansarme asielaanvragen aan de andere kant. Tegelijkertijd gaat arbeidsmigratie voor lager betaald werk – op dit moment vooral van binnen de EU – binnen het huidige beleid gepaard met misstanden. Er is sprake van uitbuiting en ongelijke concurrentie. Ook worstelen gemeenten met de integratie van arbeidsmigranten en het tekort aan huisvesting voor deze groep. Kortom: van een rechtvaardig arbeidsmigratiebeleid is op dit moment geen sprake. In dit rapport onderzoekt Wetenschappelijk Bureau GroenLinks de mogelijkheden voor een rechtvaardig en menswaardig arbeidsmigratiebeleid. Centraal staat de vraag: Moet het arbeidsmigratiebeleid voor mensen uit derde landen worden herzien? En zo ja, hoe dan? Een samenvatting van het rapport arbeidsmigratie.
Het huidige arbeidsmigratiebeleid voor mensen uit derde landen is onrechtvaardig
Tot in de jaren ‘70 werden arbeidsmigranten in Nederland, ongeacht hun opleidings- of inkomensniveau, met open armen ontvangen. Op dit moment kunnen alleen EU-burgers onder het vrij verkeer van werknemers zonder vergunning in Nederland komen werken. Mensen uit derde landen hebben een vergunning nodig. Voor deze groep gelden sinds 2004 verschillende eisen voor ‘kennismigranten’ en ‘overige arbeidsmigranten’. Kennismigranten worden, anders dan de term doet vermoeden, niet op hun kennis of kwalificaties maar op de hoogte van het geboden salaris getoetst. In 2020 moet een kennismigrant minimaal een bruto maandsalaris van 4.612 euro (3.381 euro voor mensen jonger dan dertig jaar) gaan verdienen.
Voor deze zogenaamde kennismigranten voert Nederland een uitnodigend beleid. Voor overige arbeidsmigranten is het veel moeilijker om een vergunning te krijgen om direct (dus niet via detachering) in Nederland aan het werk te gaan. Een vergunningsaanvraag voor een lagerbetaalde baan wordt – ook wanneer in de sector sprake is van een structureel personeelstekort – aan een strenge ‘arbeidsmarkttoets’ onderworpen. Dit betekent dat de aanvraag alleen wordt goedgekeurd wanneer het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) oordeelt dat binnen heel Nederland én de rest van de EU geen geschikte kandi-daat aanwezig is. Door de complexe procedure en onzekerheid over de kans op toekenning worden voor overige arbeidsmigranten van buiten de EU maar weinig vergunningen aangevraagd.
Wetenschappelijk Bureau GroenLinks ziet dit beleid als onrechtvaardig. In Neder land is, zeker op de korte- tot middellange termijn en óók binnen een duurzame en eerlijke economie, meer vraag naar personeel dan de EU kan leveren. Door een selectieve verruiming van het toelatingsbeleid voor derdelanders krijgen mensen een kans om op een veilige, gereguleerde manier naar Nederland te komen om openstaande vacatures te vervullen. Zoals we in dit rapport laten zien berusten veel argumenten tegen een verruiming van het arbeidsmigratiebeleid op mythen. Zo laat onderzoek keer op keer zien dat arbeidsmigratie voor praktisch geschoold of lager betaald werk niet leidt tot structurele of grootschalige verdringing. Ook vormen arbeidsmigranten geen bedreiging voor de fiscale duurzaamheid van de verzorgingsstaat.
Wij erkennen reële problemen met arbeidsmigratie voor lager betaald werk. De oplossing voor deze problemen ligt volgens ons echter niet in een restrictief arbeidsmigratiebeleid. Uitbuiting en ongelijke concurrentie moeten worden aangepakt met een fatsoenlijk arbeidsmarktbeleid. Problemen met huisvesting voor arbeidsmigranten vragen om een goed woonbeleid. En de oplossing voor gebrekkige taalkennis en participatie ligt in een actief integratiebeleid. In dit rapport doen we concrete aanbevelingen voor aanpassingen in zowel het arbeidsmigratiebeleid als flankerend beleid. Met deze aanpassingen is een rechtvaardig en menswaardig arbeidsmigratiebeleid mogelijk.
Een goede basis
Volgens ons is een fatsoenlijke arbeidsmarkt de basis voor rechtvaardige arbeidsmigratie. In ons rapport doen wij vier aanbevelingen voor een fatsoenlijk arbeidsmarktbeleid.
Aanbevelingen - een fatsoenlijke arbeidsmarkt
1 Investeer maximaal in reeds aanwezig arbeidspotentieel.
2 Verbeter minimumarbeidsvoorwaarden en zorg dat deze voor iedereen gelden.
3 Pak systemische oorzaken van uitbuiting en ongelijke concurrentie aan.
4 Zorg voor effectieve controle en strenge handhaving van arbeidswetten.
Om arbeidsmigratie rechtvaardig te laten verlopen is het van groot belang dat mensen die al in Nederland en de EU aanwezig zijn de kans krijgen om openstaande vacatures te vervullen. Daarom pleiten wij voor een actief arbeidsmarktbeleid, waarin maximaal wordt geïnvesteerd in Nederlanders en nieuwkomers die (meer) willen en kunnen werken.
Om banen aantrekkelijk te maken voor bestaand arbeidspotentieel én zowel Nederlanders als arbeidsmigranten de garantie te bieden op fatsoenlijk werk moeten minimumarbeidsvoorwaarden worden verbeterd. Dit betekent een hoger minimumloon, betere regulering van de flexibele arbeidsmarkt en een aanpassing van de regels voor oproepwerk, overwerk en nachtwerk. Om uitbuiting en ongelijke concurrentie te voorkomen moeten minimumarbeidvoorwaarden in álle gevallen voor zowel Nederlandse werknemers als hun buitenlandse collega’s gelden. Hiervoor moeten de regels voor detachering verder worden aangescherpt.
Op dit moment worden wettelijk geldende arbeidsvoorwaarden op grote schaal ontdoken. Om dit probleem aan de pakken pleiten wij onder meer voor een herinvoering van een vergunningenstelsel voor uitzendbureaus en een verbod op inhoudingen op het minimumloon. Om de kwetsbaarheid van arbeidsmigranten te verkleinen en tegelijkertijd de kans op melding van misstanden te vergroten moet meervoudige afhankelijkheid worden aangepakt. Het moet werkgevers worden verboden om tegelijkertijd de rol van huisbaas te vervullen. Ook moet er een verbod komen op de koppeling van contracten (voor arbeid, huisvesting, transport en ziektekostenverzekering). Verder adviseren wij om arbeidsmigranten, zowel vóór vertrek als direct na aankomst, in hun eigen taal te informeren over hun rechten, plichten en veilige routes voor melding van misstanden.
Om de kans op naleving van regels te vergroten moet de slagkracht van de arbeidsinspectie worden vergroot en informatie-uitwisseling en samen werking met andere instanties worden verbeterd. Op overtreding van arbeidswetten moeten afschrikwekkende boetes, stilleggingen, dwangsommen en (bij zware of herhaaldelijke overtredingen) bestuurs- of beroepsverboden komen te staan. Tegelijkertijd is het van groot belang dat arbeidsmigranten die de dupe zijn van uitbuiting maximaal worden beschermd.
Een selectieve verruiming
Wanneer binnen deze fatsoenlijke arbeidsmarkt vraag is naar ‘niet-kennis-migranten’ uit derde landen moet het voor deze groep makkelijker worden om in Nederland te komen werken. In ons rapport pleiten wij voor een selectieve verruiming van het toelatingsbeleid voor arbeidsmigranten van buiten de EU.
Aanbevelingen – selectieve verruiming
5 Schrap de arbeidsmarkttoets voor ‘tekortberoepen’.
6 Start pilot projecten met (global skills) partnerschappen.
7 Zet stappen in de richting van een EU-breed ‘blijken van belangstelling’ systeem.
Wij adviseren om de arbeidsmarkttoets te schrappen voor vergunningsaanvragen voor mensen met een baan in een ‘tekortberoep’. Voor deze aanvragen moet niet langer worden getoetst of binnen Nederland of elders in de EU geschikte kandidaten aanwezig zijn. Door de arbeidsmarkttoets te laten vervallen kunnen personeelstekorten worden verlicht en krijgen arbeidsmigranten van buiten de EU meer mogelijkheden om via een veilig en gereguleerd kanaal in Nederland te komen werken.
Om te bepalen welke beroepen voor deze uitzondering in aanmerking komen moet een lijst met tekortberoepen worden opgesteld. In lijn met eerder advies van de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken pleiten wij ervoor deze lijst op te laten stellen door een nieuwe Arbeidsmigratie Planningscommissie. In deze commissie zitten vertegenwoordigers vanuit de overheid, werkgeversorganisaties, vakbonden en de wetenschap. Bij het opstellen van de tekortberoepenlijst moet de commissie naast de ‘spanningsindicator’ (openstaande vacatures in relatie tot arbeidspotentieel) ook kijken naar andere factoren, waaronder de gevoeligheid van de sector voor economische veranderingen. Door de lijst vier keer per jaar te herzien kan het arbeidsmigratiebeleid maximaal meebewegen met de stand van de arbeidsmarkt.
Ook adviseren wij om migratiepartnerschappen met specifieke partnerlanden op te zetten. Binnen deze partnerschappen kan worden geëxperimenteerd met nieuwe kanalen voor gereguleerde arbeidsmigratie. Binnen een regulier partnerschap kunnen in samenwerking met het arbeidsbureau in het partnerland arbeidsmigranten voor de Nederlandse arbeidsmarkt worden geworven. Binnen een Global Skills Partnership kunnen gezamenlijk mensen worden opgeleid voor zowel de lokale als de Nederlandse arbeidsmarkt. Dit ‘model’ biedt mogelijkheden voor de werving van buitenlands zorgpersoneel. Bij de selectie van partnerlanden moet worden gekeken naar de match tussen vraag en aanbod, de impact op de arbeidsmarkt van het partnerland en mogelijkheden voor re-integratie na terugkeer. Naast het Nederlandse belang moet ook het belang van het partnerland worden gediend.
Hoewel ons rapport zich vooral richt op nationaal beleid, is het belangrijk om op EU-niveau stappen te zetten richting een gemeenschappelijk arbeidsmigratie-beleid voor derde landen. Hierbij kan een voorbeeld worden genomen aan het Canadese ‘blijken van belangstelling’ systeem. Door dit systeem op EU-niveau in te voeren kunnen potentiële arbeidsmigranten online toetsen of zij aan de toelatingsvoorwaarden van tenminste één lidstaat voldoen. Geschikte kandidaten worden vervolgens opgenomen in een arbeidspool waaruit werkgevers en lidstaten mensen kunnen uitnodigen om te solliciteren. Nederland moet zich hiernaast inzetten voor een richtlijn voor een EU-brede vergunning voor mensen met kwalificaties voor een EU-breed tekortberoep.
Mensen, geen productiemiddelen
Hoewel wij kiezen voor een vraaggestuurd arbeidsmigratiebeleid (waarbij de vraag naar en niet het aanbod van arbeidsmigranten centraal staat) zien wij arbeidsmigranten niet als productiemiddelen. Het door ons voorgestelde beleid is selectief wanneer het gaat om toelating, maar eenmaal toegelaten wordt goed voor arbeidsmigranten gezorgd. Dit betekent dat arbeidsmigranten – net als ieder ander – rechten opbouwen en in staat worden gesteld om volwaardig deel te nemen aan de Nederlandse samenleving.
In tegenstelling tot andere voorstellen voor een herziening van het arbeids-migratiebeleid zijn wij er geen voorstander van om een maximale verblijfsduur in te stellen voor arbeidsmigranten van buiten de EU. Net als nu het geval is, moeten arbeidsmigranten die minimaal vijf jaar met een geldige vergunning in Nederland hebben gewerkt (en aan de overige voorwaarden voldoen) een permanente verblijfsvergunning kunnen aanvragen. En hoewel wij ervoor pleiten de huidige getrapte toegang tot de Nederlandse verzorgingsstaat te behouden, zijn wij tégen een verdere inperking van de toegang tot sociale voorzieningen.
Sommige politieke partijen maken zich zorgen dat een opener arbeidsmigratie-beleid leidt tot een herhaling van het gastarbeidersverleden, waarbij relatief veel arbeidsmigranten ná het verkrijgen van een permanente verblijfsvergunning langdurig werkloos werden. Om deze situatie te voorkomen moeten lessen worden getrokken uit het gastarbeiderstijdperk.
Aanbeveling – mensen, geen productiemiddelen
8 Trek lessen uit het gastarbeidersverleden.
Door vanaf dag één te investeren in de taalkennis en vaardigheden van arbeidsmigranten, worden zij in staat gesteld mee te bewegen met de arbeidsmarkt. Om arbeidsmigranten die toch werkloos worden weer aan het werk te helpen, moet de dienstverlening van het UWV beter aansluiten bij de behoeften van arbeidsmigranten. Ook moet discriminatie op de arbeidsmarkt worden aangepakt. Een deel van de arbeidsmigranten zal na verlies van werk terug willen keren naar het land van herkomst. Het is daarom belangrijk om barrières voor terugkeer weg te nemen. Dit kan door arbeidsmigranten vrij op en neer te laten reizen tussen Nederland en het land van herkomst, zonder dat dit gevolgen heeft voor het verblijfsrecht. Ook moet het mogelijk worden om een deel van de betaalde pensioenpremies mee te nemen naar het land van herkomst.
In goede banen
Om arbeidsmigratie in goede banen te leiden moeten naast aanpassingen in het arbeidsmarkt- en arbeidsmigratiebeleid ook veranderingen in flankerend beleid worden doorgevoerd.
Aanbevelingen – in goede banen
9 Realiseer voldoende en goede huisvesting voor arbeidsmigranten.
10 Stimuleer de participatie en integratie van arbeidsmigranten.
11 Zorg voor coherentie met het beleid voor ontwikkelingssamenwerking.
Het huidige tekort aan goede huisvesting voor arbeidsmigranten biedt ruimte aan malafide huisvesters die arbeidsmigranten de hoofdprijs laten betalen voor ondermaatse huisvesting. Om zicht te krijgen op de vraag naar arbeidsmigranten moeten gemeenten de registratie van arbeidsmigranten verbeteren. Huisvesting voor arbeidsmigranten moet actief worden meegenomen in de woonvisie, bestemmingsplannen, afspraken met woningcorporaties en huisvestingsverordeningen van gemeenten. Om overlast voor omwonenden te beperken moet de gemeente verkamering van reguliere woningen aan banden leggen en shortstay in woonwijken verbieden. Om fatsoenlijke huisvesting te garanderen pleiten wij ervoor het keurmerk van de Stichting Normering Flexwonen aan te scherpen. In het keurmerk moeten normen voor de maximumhuurprijs en afspraken over privacy en veilig-heid worden opgenomen. Ook moeten onaangekondigde inspecties plaatsvinden.
Minimale taalkennis en deelname aan de samenleving zijn essentieel voor het welzijn van arbeidsmigranten, de veiligheid op de werkvloer en sociale cohesie in de ontvangende gemeenschap. Gemeenten moeten arbeidsmigranten actief benaderen, wijzen op beschikbare taalcursussen en publieke voorzieningen en hen stimuleren om deel te nemen aan een vrijwillig inburgeringstraject. Ook werk gevers hebben een rol te vervullen. Zij moeten via de wettelijke scholingsplicht medeverantwoordelijk worden gemaakt voor het taalonderwijs van arbeidsmigranten.
Ten slotte is het belangrijk dat de risico’s van arbeidsmigratie voor het land van herkomst worden geminimaliseerd en dat de positieve impact van arbeidsmigratie wordt vergroot. In lijn met het Migratiepact adviseren wij om mobiliteit te faciliteren, initiatieven van diaspora te ondersteunen en geldovermakingen sneller, veiliger en goedkoper te maken. Om coherentie tussen het arbeidsmigratie- en het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid te bewerkstelligen moeten projecten om migratie richting Europa te verminderen niet uit officiële ontwikkelingsgelden worden betaald. Ook is het belangrijk dat het gesprek over terugname en overname van uitgeprocedeerde asielzoekers of strenger migratiemanagement wordt losgekoppeld van het gesprek over een soepeler visumbeleid en mogelijkheden voor gereguleerde arbeidsmigratie.
In dit rapport pleiten wij voor een selectieve verruiming van het toelatingsbeleid voor arbeidsmigranten uit derde landen én verregaande aanpassingen in het arbeidsmarktbeleid en flankerend beleid. Om arbeidsmigratie rechtvaardig en menswaardig te laten verlopen is deze integrale aanpak van cruciaal belang.