30 nov 2014

Uitstel van geweld

Prof. mr. P. A. Nollkaemper

Prof. mr. P.A. Nollkaemper is hoogleraar internationaal publiekrecht aan de Universiteit van Amsterdam en extern juridisch adviseur van de minister van Buitenlandse Zaken. Wij legden hem een aantal prangende vragen voor.

Er is veel kritiek op de VN Veiligheidsraad. Wat kunnen we daaraan doen?

“We zijn, vooral sinds het begin van de jaren negentig, vaak geconfronteerd met gevallen waar geëigende procedures niet werken als de Veiligheidsraad niet optreedt of de staat zelf niet kan of wil optreden. Elke keer opnieuw komt de vraag weer op tafel of er dan toch gronden zijn voor militaire interventie. Ook nu met de ISIS is het bijna alsof het denken over interventies weer vanaf nul begint, alsof dit debat niet al vele malen eerder is gevoerd. Maar de kernvraag blijft hetzelfde: zijn er gearticuleerde criteria te ontwikkelen waar brede consensus over bestaat? We moeten dus opnieuw zoeken naar toetsstenen die breder draagvlak hebben, binnen Nederland maar bij voorkeur daarbuiten. De situatie waarin we enkel afhankelijk blijven van het vetorecht in de Veiligheidsraad gaat het niet worden op de lange termijn.

Er zijn twee wegen om in te slaan. De eerste is een nieuwe weg binnen het recht te zoeken. De tweede is erkennen dat in bepaalde gevallen het recht blokkeert en geen uitweg biedt, waarop de optie volgt om buiten het recht te opereren. Maar dat kan niet betekenen dat anything goes. Juist dan is het van groot belang om criteria te hebben die een volledig arbitrair gebruik van geweld voorkomen. Als jurist ben ik terughoudend over het idee van ‘illegaal, maar legitiem’ ingrijpen. Op het moment dat je een illegale interventie toch legitiem acht vanwege schendingen van rechten, ondermijn je zelf die regels. Bovendien is er politiek-strategisch het grote gevaar van precedentwerking: de nieuwe, zelfgeformuleerde regels zijn niet door alle partijen aanvaard, maar kunnen wel worden ingeroepen door alle partijen.

Desalniettemin denk ik dat in ieder geval op korte termijn operaties buiten het internationaal recht onvermijdelijk kunnen zijn. In het geval van ISIS of Rwanda is het ook voor mij onaanvaardbaar om te zeggen dat omdat het recht het niet toestaat, we veroordeeld zouden zijn tot stilzwijgen, stilzitten en niks doen. Op dergelijke momenten moeten we aanvaarden dat het volkenrecht beperkt ontwikkeld is, gebreken heeft en in strijd kan zijn met goede, morele en politieke gronden, namelijk humanitaire motieven.”

 Is een alternatieve vorm van legitieme autoriteit denkbaar?

“Als de Veiligheidsraad niet spreekt, rijst de vraag of er een alternatieve vorm is van een legitieme autoriteit. Ik zou het dan in eerste instantie nog steeds binnen het kader van de VN willen zoeken. We zijn sterk geneigd te kijken naar de Veiligheidsraad als het primaire forum, maar binnen de VN kan de Algemene Vergadering ook een hele belangrijke rol spelen. Denk aan het formuleren van criteria en het legitimeren van gebruik van geweld.

Als dat niet haalbaar is op korte termijn, kan er een rol zijn voor de NAVO, de Europese Unie, de OVSE of de Afrikaanse Unie. Dan krijgen de criteria [uit het startdocument] om tot interventie over te gaan echter een heel ander gewicht, aangezien ze dan dienen ter rechtvaardiging van iets wat op grond van het Handvest niet mag.

Er wordt wel gezegd, en daar valt wat voor te zeggen, dat een militaire missie onder de vlag van een regionale organisatie meer legitimiteit heeft wanneer niet aan alle voorwaarden is voldaan, dan een individueel land. Maar dan nog blijft de positie van de EU (of een andere organisatie) afhankelijk van het internationaal recht zoals gehandhaafd door de Veiligheidsraad. Juridisch gezien maakt het dus geen verschil of de EU haar krachten bundelt of Europese lidstaten onafhankelijk van elkaar opereren.

Organisaties die in hun eigen regio optreden kunnen desondanks een legitimerende werking hebben. Ik zie echter wel een probleem als we ons teveel richten op Europa, de NAVO en de EU. Er is op goede gronden uit historisch oogpunt een zekere argwaan tegen het Europees gebruik van geweld in andere regio’s. Daar moeten we heel voorzichtig mee omgaan. Mijn aanbeveling is dan ook om primair te kijken naar het mondiale niveau en naar versterking van regionale organisaties buiten Europa.

Overigens kan Europese samenwerking belangrijke voordelen hebben. In die gevallen waar de lidstaten op een lijn zitten, kan de Europese Unie, meer dan andere regionale organisaties, een sterke interregionale speler zijn en de toepassing van internationaal recht bevorderen, mits we niet te zeer inzetten op een Europese lezing van het internationaal recht.

Politiek en preventief gezien is het een ander verhaal. In het geval van onderhandelingen voorafgaand aan het inzetten van geweld maakt het een wereld van verschil of Nederland individueel politieke of economische druk uitoefent, of met één stem namens de gehele EU aan de onderhandelingstafel zit. Dat raakt aan het criterium ‘het laatste redmiddel’, want door betere regionale organisatie ben je sterker en kan je het eventuele moment van geweld langer uitstellen.

Een andere meerwaarde is dat, zeker in het licht van bezuinigingen op defensie, onderlinge afstemming en coördinatie kan leiden tot een verdeling van taken, en in concrete gevallen ook centraal geleide troepensamenstellingen.

Toch blijft de rol van individuele staten van groot belang, ook als we iets willen veranderen aan het internationaal recht. Rechtsontwikkeling komt in gang door wat we in het volkenrecht ‘statenpraktijk’ noemen. Het begint altijd met drie, vier of vijf staten, die met hun standpunten of beleid een sneeuwbaleffect creëren. Daarvoor is het dus een belangrijke eerste stap om het Nederlandse beleid zover te krijgen. Primair bij het formuleren van regeringsstandpunten, maar, als het werkelijk gaat om een regel die we wenselijk achten en waarvan het denkbaar is dat die zich op lange termijn gaat ontwikkelen, ook in het daadwerkelijk in de praktijk brengen. Gewoon doen. Wanneer het verzet van landen uitblijft, komt er een rechtsontwikkeling op gang.”

Zijn dergelijke rechtsontwikkelingen al gaande?

“De ontwikkeling van een recht op humanitaire interventie verloopt schoksgewijs en traag. Het risico van misbruik is groot, en veel staten wantrouwen de (westerse) motieven bij deze rechtsontwikkeling.

Het zou heel duidelijk moeten zijn dat het dan niet gaat om regime change maar om bescherming van de burgers. Een aanzienlijk deel van de belemmeringen tegen humanitaire interventies is namelijk de argwaan tegen een verborgen agenda. Die achterliggende belangen waren er in het geval van Kosovo, Libië en Syrië ook. De angst daarvoor moet worden opgeheven ten goede van burgerbescherming en internationale rechtshandhaving. Dat is alleen maar haalbare kaart als je fundamenteel erkent dat er een fundamentele pluriformiteit is in de wereld. Er zijn regeringen in de wereld waar je eigenlijk geen zaken mee wil doen, maar als je burgers wil beschermen en de regering weg wil hebben, decimeer je de steun voor interventie. Regime change is bovendien mogelijk via andere kanalen dan militaire interventie.

Een andere ontwikkeling is dat er verschillende ngo’s en wetenschappers zijn die stellen dat het vetorecht in gevallen van massale mensenrechtenschendingen beperkt zou moeten worden. Ik kan me wel vinden in de voorstellen voor zogenaamd ‘verantwoordelijk gebruik van het veto’, wat erop neerkomt dat een staat vrijwillig zou moeten afzien van zijn vetorecht in gevallen van massale mensenrechtenschendingen. Maar ook voor die ontwikkeling zullen humanitaire doelstellingen losgekoppeld moeten worden van het doel van regime change.”

Wat vind u van de zeven criteria voor militair ingrijpen uit het startdocument van GroenLinks?

“Vanuit het oogpunt van rechtsontwikkeling ben ik zeer voor voorspelbaarheid en betere criteria. Ik denk dat het articuleren van deze criteria beter kan helpen om duidelijk te maken dat we in de gevallen a, b en c wel ingrijpen en in x, y en z niet.

Wel pleit ik voor een rangorde in de criteria voor militair ingrijpen, ze zijn immers niet nevengeschikt aan elkaar. Ik zie drie verschillende groepen. Je begint inderdaad met de vraag of er legitieme autoriteit is. Deze ligt bij de Veiligheidsraad. Is die er niet, dan krijg je te maken met andere vragen. Is het de laatste optie? Is er, en deze vraag ontbreekt in het startdocument, genoeg heldere informatie? Als de Veiligheidsraad wel spreekt, is een aantal van deze criteria nog steeds wel van belang, maar op een veel beperktere manier, namelijk in de uitoefening van het optreden. De derde groep criteria gaat dan over de vraag hoe je geweld moet gebruiken, dus in welke vorm en in welke mate. Dan pas kijk je dus naar proportionaliteit.

Het punt van heldere informatievoorziening is heel belangrijk, maar ligt complex. Op moment van een mogelijke genocide is er heel beperkte informatie voorhanden in het publieke debat. Als je dan een politiek besluit moet nemen over militair ingrijpen, zijn er hele grote gebreken aan de informatievoorziening. De VN kan onderzoekscommissies instellen, maar heeft daarvoor de steun nodig van bijvoorbeeld de VS, Frankrijk of Engeland. Zodoende zijn deze commissies gepolitiseerd, en dat is een delicaat punt, want dat betekent dat bijvoorbeeld de VS op goede gronden wel heel hard nadenkt of zij haar informatie ter beschikking wil stellen aan commissies die ten dele bestaan uit staten die wellicht niet dezelfde agenda hebben. Het gevolg daarvan is dat de informatie voor Nederlandse politici afhankelijk kan zijn van de VS, en dat zou niemand moeten willen.

Mede hierom zou ik aan het startdocument het criterium toevoegen of er ook een regionale organisatie geschikt is om in te grijpen, zoals de Afrikaanse Unie. En alleen in gevallen waarin die niet, of niet alleen willen optreden, zou er nog een rol zijn voor de Europese organisaties. We moeten terughoudend zijn met ingrijpen in regio’s waar een betere actor is, ook vanwege de betere regionale informatievoorziening.

Een andere vraag om over na te denken, is wat het zal opleveren. Onlangs werd duidelijk dat de wapenleveranties aan Sjiieten in Irak tot vergelijkbare oorlogsmisdaden leiden als die ISIS pleegt.”

Pacifisten wijzen naar dergelijke misstanden en zeggen dat Nederland helemaal geen militaire interventies moet willen plegen. Wat vind u van dat idee om de wapens neer te leggen?

“Ik heb historisch wel mijn affiniteit met het pacifisme gehad, maar inmiddels vind ik dat eigenlijk een onverantwoorde positie, zowel voor de verdediging van Europa zelf als voor de bijstand aan oplossingen van humanitaire conflicten elders. Ik ben toch bang dat je dan principieel afhankelijk wordt en mee gaat liften op de kracht, de inspanning en de bereidheid van andere staten. Daar kan je natuurlijk wel afspraken over maken, maar als je zelf zonder leger zou willen, vind ik het moreel lastig om dat aan anderen over te dragen. Een optie is om je als land te beperken tot preventie en ontwikkelingswerk, maar wat als dat niet heeft geholpen en Europa wordt aangevallen? Dan heb je niets te bieden. Het pacifisme gaat uit van een wereldbeeld waar ik mezelf ideaaltypisch in zou kunnen herkennen, maar dat er gewoon niet is. En de vraag is of dat ooit gaat komen.

De middenweg is, en zo kom ik weer op het laatste redmiddel, dat je een zekere bevredigende positie kan bereiken door het moment van ingrijpen zolang mogelijk naar achteren te schuiven en in te zetten op alternatieven. Een krijgsmacht onderhouden, preventie en onderhandelen hoeven elkaar natuurlijk niet uit te sluiten. Ik ben van de ‘en-en-benadering’.”

En specifiek in het geval van genocide en het genocideverdrag?

“Het genocideverdrag kent de verplichting tot preventie. Maar die ziet primair op de staat waar de genocide zich dreigt af te spelen zelf. Die staat moet er alles aan doen om binnen het eigen grondgebied genocidale handelingen te voorkomen. Maar de grote hamvraag is waar andere staten toe verplicht zijn als een staat toch genocide pleegt, gedoogt of niet tegen kan houden. Ze zijn niet verplicht om geweld te gebruiken, maar ze hebben wel een algemene verplichting om genocide te voorkomen. Maar hoe? Moeten alle staten druk uitoefenen? Economische sancties opleggen? Aan individuen? Aan de staat zelf? Daar komt bij dat staten zich niet verplicht hebben geacht om op te treden bij genociden in het verleden, bijvoorbeeld in Rwanda.

Rondom genociden is een mistig gebied, met een heel algemeen verdrag en de praktijk die de verplichting niet ondersteunt. Daarin is weer te zien dat het volkenrecht nog niet zover ontwikkeld is om door politieke belangen heen te kunnen duwen. Al ondermijnt dit een zekere geloofwaardigheid, ik vind dit geen doorslaggevend probleem. Als het recht weer vraagt om samenwerking of ingrijpen, is het feit dat er geen consistent beleid is gevoerd, geen reden om het in een volgend geval niet te doen of om te zeggen dat het niet hoeft. De VN heeft de volgende keer een sterk argument, een grond en een plicht om in te grijpen.

We hebben het nu veel over ingrijpen als laatste redmiddel, maar in het debat van de VN ligt het accent terecht heel zwaar op het voorkomen van situaties waar het zo uit de hand loopt. Preventie is een heel groot punt in deze discussie. En dan niet alleen preventie door te onderhandelen waar het al misgaat, maar veel fundamenteler nadenken over het wegnemen van de voorwaarden waaronder die conflicten zich kunnen voordoen. In plaats van een Europees model op te leggen, wat niet goed werkt en niet verkoopbaar is, gaat het om het aanbrengen van veranderingen binnen de soevereiniteit van de regering en de bevolking. Nagedacht wordt dan over welk specifiek type buitenlandbeleid in welke regio en in welke staten preventief kan werken op een middellange termijn.

Hiervoor kijk ik weer naar de VN, specifiek naar de Special Advisor on the R2P, waar echt goed gearticuleerd beleid wordt neergezet. Puur bilateraal kan je in dit soort grootse debatten niet veel bewerkstelligen, maar Nederland zou in Europees verband wel kracht kunnen uitoefenen om een verschil te maken in het preventieve beleid.”

 Verder lezen over de wettelijke constructie van de R2P? Bekijk hier het artikel ‘The Security Council’s Responsibility to Protect’ op aanraden van professor Nollkaemper.

Secretaris van werkgroep Midden-Oosten van GroenLinks.
Alle artikelen
Historica en voormalig vrijwilliger bij Bureau de Helling.
Alle artikelen