30 nov 2014

Toekomst van de Verenigde Naties

Deel III van het drieluik 'Het VN-mandaat'

In de discussie over humanitaire interventies binnen GroenLinks komt het VN-mandaat vaak ter sprake, aangezien veel politiek handelen onder het internationale rechtssysteem valt. Michiel van de Kasteelen is onder andere Speciaal Adviseur bij het Departement Rechten in Utrecht en geeft in dit drieluik uitleg over de oorsprong, de werking en zijn beoogde toekomst van het VN-mandaat.

Deel I gaat over de plaats van het internationaal recht in de samenleving, deel II behandelt de wrijving tussen het Handvest en de staatssoevereiniteit, en R2P (responsibility to protect) in theorie en praktijk. In deel III geeft Van de Kasteelen een visie op de hervorming van het VN-mandaat.

Inleiding

In de voorgaande twee delen van dit drieluik hebben we gezien dat de Verenigde Naties in twee opzichten niet zijn toegerust voor de handhaving van vrede en veiligheid, terwijl dit toch de hoofdtaak is van de organisatie. Ten eerste zijn de (machts-)verhoudingen, die ten grondslag liggen aan de samenstelling en werkwijze van de Veiligheidsraad, een weergave van de werkelijkheid van 1945 en niet van nu. Ten tweede passen de meeste conflicten, zoals die vandaag de dag worden uitgevochten, niet meer in het stramien van het VN Handvest: het stramien van een interstatelijke oorlog met een aanvallende en een aangevallen partij.

Wie zijn de Verenigde Naties

Naar de VN wordt vaak op dezelfde manier gekeken als naar de EU, zowel door een meestal niet erg geïnformeerde publieke opinie, maar ook door staten die het gemakkelijk vinden de schuld voor zaken te verleggen naar een ongrijpbaar fenomeen als een internationale organisatie, die niet doet wat gedaan zou moeten worden.

Ten aanzien van de Europese Unie is GroenLinks een van de weinige partijen die een fundamenteel geloof in Europese samenwerking combineert met een uiterst kritische kijk op het daadwerkelijke functioneren van de Europese Unie. Diezelfde houding is op zijn plaats voor de VN. We staan volledig achter de kern van de Verenigde Naties, namelijk de opvatting dat de vraagstukken waar deze wereld voor staat, alleen kunnen worden aangepakt en opgelost in een structuur van overleg, van geven en nemen, van gezamenlijkheid. Maar we zijn tegelijkertijd kritisch ten aanzien van de wijze waarop deze structuur op dit moment functioneert. En dat functioneren is – net als bij de EU – in overgrote mate terug te voeren op de lidstaten die met elkaar een falende structuur in stand houden en niet over de eigen schaduw heen kunnen stappen om zaken te veranderen.

Want de vraag ‘wie zijn de Verenigde Naties?’ is uiteindelijk alleen maar te beantwoorden met 'dat zijn we zelf'. Dat zijn wij ‘Nederland’ als een van de 193 lidstaten, weliswaar niet een van de grote machtsfactoren, maar ook niet een onbeduidende hekkensluiter. Zeker niet als we samenwerken bijvoorbeeld in EU-verband, en als dat niet voldoende oplevert, met gelijkgezinde landen, zoals we dat in het verleden nog wel eens deden.

Maar de Verenigde Naties zijn ook 'Wij, de volkeren (...)', de opmerkelijke openingswoorden van het Handvest. Terwijl alle andere verdragen zijn gesloten vanuit 'Wij, de staten, partij bij dit verdrag of bij deze organisatie', opent het VN Handvest vanuit 'de volkeren'. Dat is af te doen als onbetekenende semantiek, maar dat gaat voorbij aan alle ingangen die er in het VN-systeem nu zijn ingebouwd voor niet-statelijke actoren, en waarvan we ook als politieke beweging gewoon gebruik kunnen maken.

Drie elementen voor verdere discussie

GroenLinks kijkt op dit moment opnieuw naar het fenomeen van de militaire interventie. In die discussie is de VN op drie punten aan de orde. Ten eerste als het gaat om de vraag wanneer militair mag worden ingegrepen. Ten tweede het vraagstuk omtrent  het palet aan middelen dat door de VN kan worden ingezet om militaire interventie te voorkomen of uit te voeren. Ten derde is de inrichting van de besluitvorming over militaire interventies een discussiepunt.

Bij al die vragen is het essentieel om onderscheid te maken tussen de volgende niveaus van nadenken over dit thema:

  1. Hoe zouden we het eigenlijk willen? De ‘stip aan de horizon’, zoals dat is gaan heten.
  2. Wat zijn middellange termijn doelstellingen die we zouden kunnen nastreven op weg naar die stip, gedurfd genoeg om wezenlijke veranderingen te bewerkstelligen, maar ook getoetst aan politieke haalbaarheid.
  3. Wat doen en vinden we binnen de ontoereikende omstandigheden van dit moment?

 Mijn voorstel is om binnen GroenLinks – als vervolg op de huidige discussie – systematisch aandacht te besteden aan de internationale rechtsorde en de Verenigde Naties.

Wanneer mag met militaire middelen worden ingegrepen?

Laten we vaststellen dat militair ingrijpen geoorloofd is in twee situaties: de klassieke situatie van het Handvest (‘bedreiging van de vrede, een verbreking van de vrede of een daad van agressie’ door de ene staat tegen de andere) en in de nieuwe situatie als gedefinieerd in de R2P verklaring (binnen een staat, als 'national authorities manifestly fail to protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity'). Ik houd bewust vast aan de letterlijke formuleringen aangezien ombuigingen als 'ernstige mensenrechtenschendingen' slechts kunnen leiden tot verwarring en openingen voor ongewenste ontwikkelingen.

Met de nieuwe R2P hebben we – terecht – afstand genomen van de soevereiniteit van de staat als heilig uitgangspunt. De gedachte dat een staat binnen haar eigen grenzen kan doen en laten wat hij wil, is onhoudbaar. Dat geldt voor heel veel terreinen (economie, milieu, mensenrechten), zeker als staten zich via verdragen tot zaken hebben verplicht, maar – in mijn optiek – ook als staten internationale normen schenden waartoe ze zich niet expliciet hebben verplicht. In al dat soort gevallen staan er vele wegen open om staten tot ander gedrag te bewegen, maar niet die van de militaire interventie. Die is alleen geoorloofd in de hierboven genoemde situaties.

Een uiteindelijk doel zou zijn dat deze nieuwe ontwikkeling een plek krijgen in een herzien Handvest zodat het formele recht de gegroeide werkelijkheid weer inhaalt.

Investeren in preventie, early warning en vreedzame conflictoplossing

Daarnaast stellen we vast dat geïnvesteerd moet worden (letterlijk – in financiële zin – en figuurlijk in de zin van politieke aandacht) in al die zaken die militair ingrijpen kunnen en moeten voorkomen: in diplomatie, maar ook in andere vormen van overleg en bemiddeling. Ook moet aandacht uitgaan naarallerlei vormen van early warning: waarnemingsmissies, feitenonderzoek en intelligence in brede zin. Eigenlijk is al het werk van de Verenigde Naties een vorm van conflictpreventie. Of het nu gaat om economische ontwikkeling, milieuvraagstukken, mensenrechten, het draagt allemaal bij aan een wereld waarin conflicten minder tot ontwikkeling komen.

Het zou interessant zijn om na te gaan hoe de Groene beweging al verbonden is met de structuren die de VN heeft ingericht voor de participatie van de civil society, en hoe die verbinding versterkt kan worden.

Hervorming van de besluitvorming in de Veiligheidsraad

Binnen het kader van dit artikel geef ik enkele gedachten als uitgangspunt voor een fundamentele herziening van de besluitvormingsstructuur binnen de VN.

Een van de mogelijkheden, die relatief vaak wordt voorgesteld, is om het aantal staten met een permanente zetel en vetorecht in de Veiligheidsraad uit te breiden om zo meer recht te doen aan de veranderde machtsverhoudingen. Genoemde landen zijn dan bijvoorbeeld Brazilië, Nigeria en India. Dat lijkt mij een weg die de problemen alleen maar vergroot, want een Veiligheidsraad waarin  meer landen zaken kunnen tegenhouden, wint op geen enkele wijze aan daadkracht.

We zullen in de richting moeten van een Veiligheidsraad waarin het pure vetorecht voor individuele landen verdwijnt, maar waarin wel rekening wordt gehouden met de enorme verschillen die er tussen staten bestaan.
Allereerst kan het aantal leden van de VR worden uitgebreid naar  25, die in te delen zijn  in een aantal categorieën. De huidige vijf permanente leden blijven permanent lid. De andere vijftien deelnemers aan de G20 zouden een semi-permanente status moeten krijgen, waarbij men om een bepaalde periode lid is; dat leidt samen tot de bezetting van twaalf (5+7) of dertien (5+8) zetels. De overige zetels kunnen dan op basis van verkiezingen ingevuld worden. Groepen landen zouden fungeren als kiesgroepen, maar ook als achterban van de gekozen landen. De Europese Unie (voor zover niet al vertegenwoordigd door de permanente en semi-permanente leden) zou een dergelijke groep kunnen vormen.

De stemverhouding in een nieuwe VR zouden dan kunnen aansluiten bij de status van permanent, semi-permanent, of gewoon lid. Daarbij zouden de grotere en machtiger landen zich enerzijds voldoende moeten herkennen door middel van hun steminvloed. Anderzijds zouden besluiten alleen kunnen worden genomen (of tegengehouden) via coalities met andere leden binnen de drie categorieën.

Als je deze of een soortgelijke richting op denkt, zal het grote rekenen beginnen, en zullen staten hun (stem)invloed willen maximaliseren. Het zal een ongelofelijke diplomatieke krachtsinspanning vergen om daar een lijn en een uiteindelijke consensus in te bereiken. Natuurlijk zou men kunnen volstaan met de tegenwerping dat deze gedachtelijn geen enkele kans van slagen heeft. Maar ik ben lid van een partij als GroenLinks geworden om ook wat onmogelijk lijkt een kans te geven.

Internationaal jurist. Secretaris-penningmeester en campagneleider van GroenLinks Drenthe.
Alle artikelen