Van oude en nieuwe risico’s

Voorstel tot modernisering sociale zekerheid

Het sociaal stelsel verzekert tegen risico’s. De risico’s van vandaag zijn niet dezelfde als die in de tijd dat het huidige stelsel ingevoerd is. Om die reden moet het sociaal stelsel hervormd worden, niet omdat het te duur is – want dat is het niet. Een commissie van deskundigen doet een voorstel aan GroenLinks.

Een kleine twintig jaar geleden woedde er een heftige discussie over de toekomst van de sociale zekerheid. Ten tijde van de kabinetten-Lubbers werd een grondige hervorming van het stelsel van sociale zekerheid alom als onvermijdelijk beschouwd. Er werden verschillende blauwdrukken voor een nieuw stelsel ontworpen en bediscussieerd: een ministelsel, een tweetrajectenstelsel, een geprivatiseerd stelsel, het basisinkomen. Uiteindelijk leidde deze discussie niet tot een eenduidige conclusie – behalve dat er aan ieder voorstel de nodige nadelen kleefden. Het politieke debat mondde dan ook niet uit in de invoering van een geheel nieuw stelsel, maar slechts in een beperkte herziening. Het belangrijkste element daarin was de beperking van de hoogte en de duur van verschillende uitkeringen. Deze ingreep bleek overigens heel effectief om de uitgaven van de sociale zekerheid te verminderen. Sindsdien is dit dan ook het meest geijkte instrument gebleven. Hoeveel er ook is gepraat over preventie, versterking van de activerende werking en bevordering van reïntegratie, en hoe eindeloos de reeks wijzigingen in de sociale zekerheid ook is, in hoofdlijnen is het stelsel ongewijzigd gebleven. Wel zijn de uitkeringsaanspraken stap voor stap verslechterd, waardoor de gemiddelde sociale uitkering nu aanzienlijk lager en/of korter van duur is dan twintig jaar geleden het geval was.

Momenteel lijkt het kabinet-Balkenende II echter wel degelijk op een ingrijpende hervorming van de sociale zekerheid aan te sturen. De WAO gaat, als het aan het kabinet ligt, volledig op de helling en ook voor de WW doen ingrijpende wijzigingsvoorstellen de ronde. En dan is er nog de discussie over het prepensioen en de mogelijke invoering van een levensloopregeling. Hoe ingrijpend de voornemens van het huidige kabinet ook mogen zijn, het is onduidelijk welk beeld of concept van een toekomstig stelsel het kabinet voor ogen staat. Er lijkt slechts sprake van een reeks op zichzelf staande maatregelen zonder duidelijke onderlinge samenhang of achterliggende visie. Anders dan twintig jaar geleden wordt er nauwelijks gediscussieerd in termen van brede, algemene concepten en blauwdrukken. Een gunstige uitzondering hierop vormt het ‘driepijlerstelsel’, dat een commissie onder voorzitterschap van Frans Leijnse heeft voorgesteld in het rapport Anders denken over zekerheid (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, september 2002). Dit idee heeft mede als inspiratiebron gediend voor het stelsel dat in dit artikel wordt geschetst.

Biografie

Voor de oppositie – zowel binnen als buiten het parlement – is de verleiding groot om vooral te reageren op de concrete, afzonderlijke voorstellen. Aangezien men veel van die voorstellen als verslechteringen ziet, kan dit gemakkelijk de indruk oproepen dat links het bestaande stelsel zoveel mogelijk in stand wil houden. Er is echter ook voor GroenLinks alle reden te pleiten voor hervorming uit ontevredenheid met het bestaande stelsel van sociale zekerheid. Maar die redenen verschillen nogal van die van het kabinet. Om niet alleen op de regeringsplannen te reageren maar met een eigen toekomstvisie op de sociale zekerheid te komen, stelde het partijbestuur van GroenLinks een jaar geleden een commissie in, die onlangs haar visie heeft gepresenteerd en waarvan hier de hoofdlijnen uiteengezet worden.

Meestal wordt de aanleiding voor hervorming van de sociale zekerheid gezocht in de houdbaarheid van het stelsel. Gezien de vergrijzing van de beroepsbevolking, de noodzaak van beperking van de collectieve uitgaven en van verhoging van de arbeidsparticipatie en de gevolgen van de internationalisering van de economie zou het huidige stelsel te duur en daardoor niet te handhaven zijn. Dit argument voor een stelselherziening is echter niet steekhoudend. Uit internationaal vergelijkend onderzoek blijkt dat er geen systematisch verband bestaat tussen de economische prestaties van een land en de omvang en de structuur van het socialezekerheidsstelsel. Landen met een omvangrijk stelsel en relatief hoge uitkeringen presteren niet slechter dan landen met een veel beperktere sociale zekerheid.

GroenLinks zou de aanleiding voor een herziening van de sociale zekerheid in heel andere ontwikkelingen moeten zoeken, namelijk de veranderde plaats van arbeid in onze samenleving en de – mede hierdoor – gewijzigde verwachtingen van burgers ten aanzien van de sociale zekerheid. Het gaat hierbij om ontwikkelingen als de overgang van een kostwinnerssamenleving naar een anderhalf- of tweeverdienerssamenleving en de toegenomen variatie in arbeidsrelaties (deeltijd, flexwerk, freelancers, etc.) en in levenslopen (afscheid van de ‘standaardbiografie’ van leren – werken/zorgen – pensioen). Het bestaande socialezekerheidsstelsel is nog teveel geënt op de arbeidsmarkt en de rolpatronen van enkele decennia geleden, waarin de mannelijke kostwinner met een vaste voltijdbaan centraal stond.

Risico’s

Een van de belangrijkste gevolgen van deze ontwikkelingen is, dat de aard van de sociale risico’s is veranderd. Het risico om je inkomen te verliezen als gevolg van werkloosheid, ziekte of arbeidsongeschiktheid werd in het verleden gezien als iets dat van buiten komt, iets waarop werknemer noch werkgever noemenswaardige invloed heeft. Het stelsel van sociale zekerheid had tot doel om bescherming te bieden tegen dit ongewilde inkomensverlies. Maar als mensen er zelf voor kozen om te stoppen met werken – zoals wanneer een vrouw voor haar kinderen ging zorgen – dan was dit een eigen verantwoordelijkheid, waarbij de sociale zekerheid geen rol speelde. Anders gezegd, er werd in het verleden een scherpe grens getrokken tussen sociale risico’s die burgers niet zelf kunnen beïnvloeden en particuliere risico’s waar zij zelf voor kiezen.

Om twee redenen is deze scheidslijn tussen sociale en particuliere risico’s steeds meer vervaagd. In de eerste plaats wordt inmiddels algemeen erkend dat ook de traditionele risico’s van werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid de werkenden niet simpelweg overkomen, maar wel degelijk te beïnvloeden zijn. Arbeidsongeschiktheid valt bijvoorbeeld vaak te voorkomen door de arbeidsomstandigheden te verbeteren, en als iemand toch arbeidsongeschikt wordt, kan de duur ervan worden beperkt door reïntegratie-inspanningen. De kans op werkloosheid kan worden verkleind door te investeren in scholing van werkenden en een werkloze kan zijn kans op werkhervatting vergroten door een (sollicitatie)training te volgen of harder te zoeken.

In de tweede plaats komt er geleidelijk meer erkenning voor het feit dat de zelfgekozen risico’s niet louter een privé-aangelegenheid zijn, maar dat hiermee ook maatschappelijke belangen zijn gemoeid.

Familie

Zo is het voor de samenleving als geheel van grote waarde dat werkenden bereid en in staat zijn tijd vrij te maken om voor hun kinderen of voor een ziek familielid te zorgen. Ook heeft de samenleving er belang bij dat werkenden in staat zijn om hun kennis en vaardigheden op peil te houden door een opleiding te volgen en daarmee hun kans op werkloosheid te verkleinen. Kortom, deze particuliere risico’s hebben ten dele ook een sociaal karakter.

De constatering dat de traditionele sociale risico’s voor een deel een eigen verantwoordelijkheid van de werknemer en de werkgever zijn en dat ‘nieuwe’ zelfgekozen risico’s voor een deel een maatschappelijke verantwoordelijkheid zijn, betekent dat de scherpe scheidslijn tussen beide soorten risico’s niet langer te handhaven valt. Bij de verzekering van de traditionele risico’s dient daarom meer nadruk te worden gelegd op de verantwoordelijkheid van werknemers en werkgevers en bij de verzekering van nieuwe risico’s dient deels sprake te zijn van een collectieve verantwoordelijkheid. De verhouding tussen de collectieve verantwoordelijkheid enerzijds en de verantwoordelijkheid van werknemers en werkgevers en van individuele burgers anderzijds hoeft daarbij echter niet voor alle risico’s gelijk te zijn. Dit algemene uitgangspunt kan op verschillende manieren worden uitgewerkt. In grote lijnen stelt de commissie zich het volgende voor.

Afwentelen

Bij de traditionele risico’s van werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid moet een evenwicht worden gezocht tussen de collectieve verantwoordelijkheid om werknemers te beschermen tegen de risico’s van een moderne kapitalistische economie en de individuele verantwoordelijkheid om deze risico’s zoveel mogelijk te beperken. Dit kan het beste worden gerealiseerd door de verantwoordelijkheid primair bij de CAO-partijen op het niveau van de sector te leggen. De overheid kan zich ertoe beperken om werkgevers wettelijk te verplichten om hun werknemers te verzekeren tegen de risico’s van werkloosheid, ziekte en arbeidsongeschiktheid en hiervoor bepaalde minimumvoorwaarden te formuleren. Maar hoe deze loondervingsverzekeringen concreet worden vormgegeven en uitgevoerd wordt bepaald in het CAO-overleg, per bedrijfstak. Vakbonden en werkgeversorganisaties maken afspraken over de precieze polisvoorwaarden, over de hoogte van de premies, over de uitvoering en over reïntegratieactiviteiten. Het grote voordeel hiervan is dat op sectorniveau een afweging wordt gemaakt tussen de kosten en baten van meer of minder genereuze uitkeringen en meer of minder intensieve reïntegratie-inspanningen. De kosten van een hoog beroep op de sociale zekerheid kunnen niet meer worden afgewenteld op andere sectoren, maar de baten van een effectief preventie- of reïntegratiebeleid vallen ook direct aan de betreffende sector toe in de vorm van lagere premies. Binnen elke sector kan men tevens zoeken naar de meest doeltreffende prikkels voor individuele werkgevers en werknemers om het beroep op de sociale zekerheid te beperken. Er komt meer ruimte voor maatwerk, toegesneden op de specifieke situatie in de betreffende sector.

Bevalling

Bij de ‘nieuwe’ risico’s, zoals die van zorg en scholing, valt de afweging van verantwoordelijkheden anders uit. Bij zorg voor kinderen en voor andere hulpbehoevenden is dit het duidelijkst. De maatschappelijke baten hiervan komen terecht bij de samenleving als geheel. Een goede verzorging en opvoeding van kinderen is een investering in de levensvatbaarheid van de samenleving. Mantelzorg ­­– zorg voor zieke verwanten en dierbaren – ontlast de professionele zorgsector en levert forse besparingen op de overheidsuitgaven op. Het is dus gerechtvaardigd dat de overheid financiële ondersteuning biedt voor deze vormen van zorg. Bij de zorg voor kinderen kan dit het beste worden vormgegeven als een recht op een inkomen op sociaal minimumniveau gedurende bijvoorbeeld een half jaar, op te nemen binnen vijf jaar na de bevalling. Daarnaast dienen werknemers in die periode het wettelijk recht te hebben op onbetaald verlof. Werknemers kunnen deze wettelijke rechten aanvullen door hiervoor te sparen, bijvoorbeeld als onderdeel van een levensloopregeling. Het verdient aanbeveling dat de sociale partners hierover in CAO’s afspraken maken en dat de overheid deze fiscaal ondersteunt. Bij mantelzorg zou men in principe een vergelijkbare regeling kunnen treffen, maar het wordt lastig om precies vast te stellen in welke gevallen men hierop aanspraak maakt. Daarom kan wellicht beter de zorgontvanger in plaats van de zorgverlener als aangrijpingspunt worden genomen: als de zorgbehoevende een persoonsgebonden budget ontvangt, kan deze daarmee een werkende – al dan niet familielid – die onbetaald verlof opneemt om voor hem of haar te zorgen, compensatie bieden voor het geleden inkomensverlies.

Zorg voor kinderen of andere dierbaren levert de zorgverlener geen aanwijsbaar voordeel op, maar de samenleving als geheel wel. Dit rechtvaardigt een forse financiële ondersteuning door de overheid. Bij scholing ligt dit anders. Scholing is in de eerste plaats een investering in de eigen toekomstige verdienmogelijkheden. Iedere werknemer heeft er in beginsel dan ook zelf belang bij om te sparen voor scholingsverlof. Ook dit kan onderdeel uitmaken van een (sectorale) levensloopregeling, maar het is niet nodig dat de overheid dit extra subsidieert, anders dan in de vorm van een fiscale faciliteit (door het ingelegde spaargeld niet te belasten). Een uitzondering moet worden gemaakt voor werknemers die niet over een startkwalificatie beschikken. De overheid zou hen de mogelijkheid moeten bieden deze kwalificatie alsnog te behalen, bijvoorbeeld door speciale ‘leerrechten’ in te voeren. Dit zou echter onderdeel moeten uitmaken van het onderwijsbeleid in plaats van de sociale zekerheid.

Ouderdom

Een belangrijk onderdeel van de sociale zekerheid is met deze bespreking van de traditionele risico’s en de ‘nieuwe’ risico’s nog buiten beschouwing gebleven, namelijk de regelingen voor ‘de oude dag’. Het gaat hierbij om een wat merkwaardig soort risico. Ouderdom op zichzelf is immers geen risico, maar juist iets wat bijna iedereen graag wil bereiken. Ouderdom heeft echter twee gevolgen die het wenselijk maken om dit ‘risico’ toch in het stelsel van sociale zekerheid onder te brengen. In de eerste plaats gaat het ouder worden gepaard met een geleidelijk afnemend arbeidsvermogen. De lichamelijke en/of geestelijke vermogens gaan op een gegeven moment achteruit, waardoor de productiviteit van ouderen daalt en zij zich moeilijker in het arbeidsproces staande kunnen houden. Je zou ouderdom dus kunnen beschouwen als een geleidelijk toenemende arbeidsongeschiktheid. Het is echter niet praktisch om dit risico onder te brengen in een gewone arbeidsongeschiktheidsverzekering. Dan zou je ouderen ieder jaar moeten keuren om de mate van arbeidsongeschiktheid vast te stellen.

Een alternatief is om uit te gaan van een fictieve, geleidelijk toenemende arbeidsongeschiktheid. Verondersteld wordt dan bijvoorbeeld dat iedereen op 63-jarige leeftijd voor 20 procent arbeidsongeschikt is en daarom recht heeft op een uitkering van 20 procent van het sociaal minimum. Op 64-jarige leeftijd wordt uitgegaan van 40 procent arbeidsongeschiktheid, op 65-jarige leeftijd van 60 procent, op 66-jarige leeftijd van 80 procent en vanaf 67-jarige leeftijd van 100 procent arbeidsongeschiktheid. In plaats van op 65-jarige leeftijd in een keer een volledige AOW-uitkering te ontvangen, wordt de AOW dus geleidelijk opgebouwd. Daarmee wordt afscheid genomen van de vaste pensioenleeftijd van 65 jaar en ontstaat er meer ruimte om zelf te kiezen tot welke leeftijd je wilt doorwerken. De uitkering van 20 procent op 63-jarige leeftijd kun je bijvoorbeeld benutten om een dag in de week korter te gaan werken of om genoegen te nemen met een minder hectische functie tegen een lagere beloning. Maar de uitkering kan ook worden gebruikt als basis onder een prepensioenuitkering.

Minimum

Zoals gezegd heeft ouderdom nog een ander gevolg. Naarmate men ouder wordt neemt in het algemeen ook de behoefte aan rust toe. Voor dit gevolg van ouderdom kunnen mensen echter sparen, op dezelfde wijze als dit in de huidige pensioenregelingen gebeurt. Deze pensioenuitkering blijft ook in dit nieuwe systeem een aanvulling op de wettelijke AOW-uitkering. Naarmate men eerder wil stoppen met werken, zal men ofwel meer moeten sparen, ofwel met een lagere pensioenuitkering genoegen moeten nemen.

Hierboven is er steeds van uitgegaan dat mensen betaald werk hebben en zich willen verzekeren tegen het risico van inkomensverlies. In onze moderne samenleving is het wenselijk om individuele arbeidsdeelname als uitgangspunt te nemen voor het stelsel van sociale zekerheid. Recht op inkomen verwerft men primair door actief te participeren in de samenleving. Toch zullen er altijd mensen blijven die niet in staat zijn een eigen inkomen te verwerven (bijv. jonggehandicapten) of die hun band met de arbeidsmarkt geheel verliezen (bijv. ten gevolge van langdurige werkloosheid). Voor deze groepen dient de overheid een fatsoenlijke uitkering op sociaal minimumniveau te garanderen. In de laatste kwart eeuw is het sociaal minimumniveau in Nederland echter sterk achtergebleven bij de gemiddelde inkomensontwikkeling. Zelfs in termen van koopkracht is het minimum nu lager dan in 1979. Het sociale minimum heeft dus niet meegeprofiteerd van de welvaartsstijging van de afgelopen decennia. In dit licht bezien is het terecht dat GroenLinks al jaren pleit voor een verhoging van het sociaal minimumniveau. Een verhoging van de minimumuitkeringen met zeker tien procent ligt in de rede.

Simpel

Een fatsoenlijk bestaansminimum vereist echter niet alleen een acceptabel inkomensniveau, maar ook dat de ontvangers van een minimumuitkering de ruimte hebben om hun leven –­ net als ieder ander – naar eigen inzicht vorm te geven. Tegenover het uitgangspunt dat iedere burger participeert op de arbeidsmarkt hoort dan ook een individueel recht op een (minimum)inkomen te staan. Economische zelfstandigheid die men verwerft via arbeidsdeelname, dient in stand te blijven als men het werk onverhoopt verliest. Bij de werknemersverzekeringen is dit vanzelfsprekend, maar ook de minimumuitkeringen – waaronder de bijstand – zouden op termijn geïndividualiseerd moeten worden. Dit houdt twee dingen in.

In de eerste plaats dient het recht op een minimumuitkering niet langer af te hangen van het inkomen van een eventuele partner. In de tweede plaats dient de hoogte van de uitkering niet langer af te hangen van de samenlevingsvorm. In de huidige situatie ontvangt een alleenstaande 70 procent en een samenwonende 50 procent van het netto minimumloon. Deze twee percentages zouden geleidelijk naar elkaar toe moeten groeien. Om te voorkomen dat hiervoor de uitkeringen van alleenstaanden moeten worden verlaagd, kan dit het beste worden gecombineerd met de bepleite algehele verhoging van het sociaal minimum. Dit zou betekenen dat de minimumuitkeringen van samenwonenden stap voor stap extra worden verhoogd, terwijl de uitkeringen van alleenstaanden op peil worden gehouden. Individualisering van minimumuitkeringen schept tevens de voorwaarden voor een individualisering van het minimumloon, dat wil zeggen dat het niet langer voldoende hoeft te zijn om een gezin van te onderhouden. Het minimumloon zou dus kunnen worden verlaagd, zodat aan de onderkant van de arbeidsmarkt meer ‘ruimte’ ontstaat om werk te scheppen.

Het stelsel van sociale zekerheid waarvan in dit artikel de contouren zijn geschetst, valt niet simpel met een pakkende term te karakteriseren, zoals het basisinkomen of het driepijlerstelsel. Dat is jammer, want dit maakt het niet eenvoudig om deze nieuwe visie op sociale zekerheid op een breder publiek over te brengen. De inkomensrisico’s die men in de moderne samenleving loopt, zijn echter te veelvormig om ze alle in één simpele regeling te kunnen onder brengen. Bovendien zijn discussies over ogenschijnlijk simpele ideeën – zoals het basisinkomen – in het verleden meestal op niets uitlopen. Het is dan ook niet verstandig om de huidige kabinetsplannen tegemoet te treden met een aansprekende leus die bij nader inzien onvoldoende houvast biedt om een concreet alternatief op te baseren. Alleen met een toekomstvisie die recht doet aan de ingewikkeldheid en variëteit van moderne arbeids- en levenspatronen, zal men erin slagen het politieke initiatief op het gebied van de sociale zekerheid terug te winnen.

Bijzonder hoogleraar arbeidsverhoudingen (Henri Polak leerstoel) aan de Universiteit van Amsterdam.
Alle artikelen