GroenLinks moet voortouw nemen in R2P

Wacht niet tot de vliegtuigen in de lucht zijn

GroenLinks is als een partij met weinig hang naar geopolitiek geschikt om R2P een centralere plek te geven in de internationale besluitvorming. De partij kan aanjager zijn van discussies over vergeten landen, dilemma’s rondom interventie en zich sterk maken voor meer steun aan conflictpreventie en grotere deelname van Nederland en EU-landen in VN-vredesmissies.

Nooit meer Cambodja, Rwanda, of Srebrenica. Het falen van de internationale gemeenschap bij massamoorden moest worden gestopt. In 2005 werd een antwoord gevonden in Responsibility to Protect (R2P), dat werd omarmd door alle wereldleiders tijdens de VN top in 2005. Na 2005 werd het echter stil rondom R2P, vooral in de internationale politiek en media. Veel NGO’s hadden het hele principe al afgeschreven. Tot de interventie van de NAVO in Libië. Nu staat R2P ineens weer midden in de aandacht: de wereld denkt weer na over Never Again. Wat kan dit betekenen voor GroenLinks?

Als gevolg van Libië wordt de kern van R2P tegenwoordig teruggebracht tot militaire interventie. Onterecht en jammer, want R2P is veel meer dan dat. Responsibility to Protect is bedoeld om bevolkingen structureel te beschermen tegen de ergste mensenrechtenschendingen als genocide, oorlogsmisdrijven, etnische zuiveringen en misdrijven tegen de menselijkheid. Daarvoor is veel meer nodig dan sporadische militaire interventies.

R2P bevat drie pijlers. Ten eerste de primaire verantwoordelijkheid van een staat om zijn eigen mensen te beschermen. Vervolgens ondersteuning van de internationale gemeenschap via ondermeer capaciteitsopbouw, ontwikkelingssamenwerking en de opbouw van een veiligheidsapparaat. De derde pijler behelst dan adequate reactie van de internationale gemeenschap indien een staat niet bereid of in staat is om zijn bevolking te beschermen, inclusief militaire interventie. R2P herdefinieert hiermee soevereiniteit van een recht om onderdanen naar eigen dunken te behandelen tot een collectieve verantwoordelijkheid om de bevolking te beschermen.

Niet sexy

Het preventieve deel in pijler twee van R2P heeft zich in de praktijk al deels bewezen. De bemiddeling in Kenia door Kofi Annan in 2008 en het snelle preventieve ingrijpen in Guinea en Kirgizië in 2009, mede op basis van R2P, voorkwam verdere moordpartijen. Steeds vaker hebben ook VN-vredesmissies omvangrijke mandaten om burgers te beschermen, zelfs met stevig geweld.

Met het oog op R2P heeft de Secretaris-Generaal het VN-apparaat voor preventieve diplomatie de laatste jaren sterk uitgebouwd met regionale speciale gezanten, bemiddelaars, rapid-response teams, uitwisseling van informatie, extra steun voor politiek lastige verkiezingen en capaciteitsopbouw. De bemiddeling door de VN in Jemen door Jamal Benomar is een recent succes. Ban Ki-moon geeft daarmee heel consequent invulling aan de preventiepijler van R2P.

Preventie steunt iedereen, en dus lijkt het logisch dat deze vooruitgang wordt geboekt. Dat valt in de praktijk helaas erg tegen. Preventie wordt inderdaad door iedereen politiek gesteund, maar woorden en daden lopen uit de pas bij de lidstaten van de VN. Directe preventie is simpelweg niet sexy, het haalt geen krantenkoppen en is lastig in resultaten te vangen. Hierdoor is er chronisch te weinig geld voor preventie, waardoor de Secretaris-Generaal zijn preventieve strategie maar voor een deel kan uitvoeren en de mogelijkheden voor succes niet maximaal worden benut.

Politieke aandacht voor preventie ontbreekt ook in de Veiligheidsraad, die veel te weinig te spreekt over landen die een risico vormen vanuit het oogpunt van R2P, maar nog geen directe dreiging voor de internationale vrede en veiligheid zijn. Sommige leden als China, Rusland en India vinden dit een inmenging in binnenlandse aangelegenheden en willen geen agendering van een bepaald land, zoals recentelijk Syrië en Jemen. Het is echter ook een praktisch gevolg van het feit dat de huidige Veiligheidsraad volstrekt overweldigd is door de bestaande agenda van dertien vredesmissies, twaalf politieke missies, ad hoc crises en beleidsdiscussies.

Preventie kan dus meer vrienden gebruiken, inclusief GroenLinks. Op dit moment is de partij al jaren bezorgd over Afghanistan en Palestina, maar heeft weinig oog voor andere landen. Soedan, DR Congo, Kirgizië, Nigeria en Ivoorkust hebben allemaal te maken met massale schendingen van mensenrechten en mogelijke R2P-situaties; maar geen woord hierover vanuit GroenLinks. GroenLinks zou structureel aandacht moeten vragen voor dit soort landen en de Nederlandse regering en de Hoge Vertegenwoordiger van de EU moeten aansporen om actie te nemen. Deze politieke steun moet gepaard gaan met financiering en praktische ondersteuning aan de VN en de Afrikaanse Unie. De Europese Unie speelt hierin een cruciale rol gezien het enorme apparaat en de middelen. Daarmee zou de partij duidelijk maken dat ze mensenrechten echt serieus neemt.

Een tweede belangrijk aspect van acute preventie is de verbetering van VN-vredesmissies die steeds vaker met een stevig mandaat voor de bescherming van burgers naar een land worden gestuurd. Deze VN-missies worden daardoor regelmatig partij in conflicten en leveren strijd met rebellen of losgeslagen militairen. Op dit moment zijn er zestien vredesmissies met meer dan honderdduizend militairen, met een budget van slechts zeven miljard dollar, aanzienlijk minder dat de begroting van ons Ministerie van Defensie. Voor dit bedrag doet de VN het eigenlijk nog erg goed, maar helaas zijn de meeste missies onvoldoende in staat om de mandaten in complexe omgevingen goed uit te voeren. Dit komt door gebrekkige kwaliteit en motivatie van de soldaten en politie, en gebrek aan zaken als training, inlichtingen en helikopters en andere hightech oorlogsvoering. Dit is een direct gevolg van het ontbreken van directe steun van Westerse landen aan VN-missies en hun keuze om deze steun via de Navo of de EU te organiseren. GroenLinks zou zich sterk kunnen maken voor veel grotere deelname van Nederland en EU-landen in VN-vredesmissies, inclusief bijbehorende capaciteiten. Nederland had dertien manschappen in VN-vredesmissies op 31 oktober 2011 en staat op dit moment op nummer 95 van de 114 troepen leverende landen.

Criteria

Helaas kan ondanks alle preventieve maatregelen niet worden uitgesloten dat niet-militaire drukmiddelen en militaire ingrijpen wederom nodig zullen zijn. GroenLinks is terecht terughoudend met militair ingrijpen, gezien de menselijke kosten, maar is zich door de jaren meer ontspannen gaan opstellen als het gaat om militaire interventies in R2P-situaties. De partij heeft veel gesproken over de invulling van militaire interventies en voortgang geboekt in de verkiezingsprogramma’s van 2006 en 2010, maar nog nooit een omvattend idee ontwikkeld. R2P-interventies bieden zo’n mogelijkheid. Hierbij enkele ideeën.

Ingrijpen op basis van R2P is tot op heden vooral een uitzondering en geen regel. Kosovo in 1999 was R2P avant la lettre en onlangs hadden we Libië. Andere interventies zoals in Irak en Afghanistan gebeurden op geheel andere gronden. In R2P-situaties wordt juist te vaak besloten om niet in te grijpen. In Cambodja, Rwanda, Srebrenica, maar ook recentelijk Sri Lanka, Darfur, Somalië, en nu Zuid-Kordofan was voldoende reden om niet-militaire drukmiddelen en zelfs militair interventies te overwegen. R2P speelt helaas een te weinig dominante rol. Iedereen beschermt vooral zijn eigen vrienden vanwege politieke en economische belangen, is niet bereidt om R2P daadwerkelijk centraal te stellen en menselijke en economische kosten te maken voor politiek onbeduidende landen en/of hun bewoners. Somalië kwam bijvoorbeeld pas terug op de mondiale agenda nadat piraterij een economische kostenpost bleek te worden.

Aan de andere kant spelen R2P-argumenten gelukkig soms wel degelijk een belangrijke rol. De snelheid van besluitvorming rondom Libië had zeker met R2P te maken. De genocide in Rwanda resoneerde door de ‘kakkerlakken’-uitspraak van Khaddafi en zijn dreiging om huis aan huis in Benghazi iedereen af te slachten. Dit was een belangrijke overweging van China en Rusland om niet tegen resolutie 1973 te stemmen. Natuurlijk speelde ook andere belangrijke redenen een rol in de eendrachtigheid van de Veiligheidsraad. Khaddafi had amper vrienden over in de Arabische Liga (AL) en de AL riep de Veiligheidsraad op tot actie, incl. een No-Fly Zone. Zijn overgebleven vrienden in de Afrikaanse Unie werden aan de kant geschoven. Enkele Europese politieke leiders hadden ook baat bij politieke daadkracht in een land dat om de hoek ligt van ons continent. Maar R2P stond voor het eerst centraal in de discussies.

Militair ingrijpen is echter het uiterste instrument voor de internationale gemeenschap en wordt zoals gezegd niet consistent toegepast. GroenLinks is als een progressieve partij met weinig hang naar geopolitiek goed geplaatst om R2P een centralere plek te geven in Nederlandse en EU-besluitvorming. Consistentie en politieke wil om op basis van R2P in te grijpen moet namelijk worden aangewakkerd door maatschappelijke organisaties, de media, en enkele landen die politiek leiderschap tonen, want het gaat niet vanzelf. 

Het aanwakkeren van zulke discussie zou gebaseerd moeten zijn op een solide fundament. Heldere richtlijnen voor militaire interventies op basis van R2P zijn nodig. De International Commission on Intervention and State Sovereignty (de wieg van R2P in 2001) adviseerde om een uitgebreide set van criteria te gebruiken om te bepalen of een militaire interventie noodzakelijk en wenselijk is. Internationaal bestond hierover echter geen overeenstemming en dus zijn deze criteria in 2005 geen officieel onderdeel van R2P geworden.

Deze criteria kunnen goed leidend zijn voor de bepaling door GroenLinks en Nederland in de afwegingen rondom militaire interventie. De criteria zijn:
a) rechtvaardig doel: de intentie van ingrijpen moet zijn om massale gruwelijkheden te stoppen of acute gruwelijkheden te voorkomen.
b) juiste motief: het primaire motief moet het stoppen van menselijk lijden zijn.
c) laatste redmiddel: alle niet-militaire opties moeten onderzocht zijn en als onwerkbaar beoordeeld zijn.
d) proportionaliteit: militaire actie moet in verhouding staan tot de doelen die beoogd worden en de schaal, duur en intensiteit van de geplande militaire interventie moet tot een minimum beperkt worden.
e) redelijke kans van slagen: de consequentie van de actie moet minder slecht zijn dan de consequentie van geen actie.
f) legitieme autoriteit: de Veiligheidsraad bepaalt of wordt ingegrepen of niet, maar moet ook beter functioneren.

Aanjager

Het gebruik van zulke criteria biedt een raamwerk voor een politieke afweging. Het is geen automatisme, omdat vaak informatie ontbreekt, informatie niet eenduidig is en landen een eigen interpretatie van de situatie hebben die wordt gekleurd door andere belangen. De analyse van elk criterium zal dan ook politiek blijven. Zij bieden echter handvaten om een mogelijke militaire interventie in de juiste context te beschouwen. GroenLinks zou ernaar kunnen streven om deze criteria onderdeel te maken van het toetsingkader voor militaire uitzending.

Het politieke initiatief voor militaire uitzending kan dan ook veel meer bij het parlement komen te liggen. Discussies over militaire ingrijpen beginnen in Nederland, en bij GroenLinks, namelijk altijd pas als de eerste Amerikaanse vliegtuigen in de lucht zijn. Dit is altijd te laat en de keuze die overblijft is nog slechts om al dan niet aan te sluiten bij de agenda van een ander, zoals in Afghanistan of Libië, of niet meedoen. De criteria bieden een kader dat het parlement dwingt veel actiever naar landen te kijken, actie te eisen van de regering en niet alleen te reageren op het initiatief van de regering via een Artikel-100 brief. GroenLinks kan in Nederland en de EU juist aanjager zijn van discussies over landen die vergeten zijn maar waar wel R2P-achtige situaties aan de orde zijn.

Dit betekent ook dat GroenLinks zelf consequenter om moet gaan met militaire interventie, en deze criteria ook zelf moet toepassen. De besluitvorming rondom Libië verdient namelijk geen schoonheidsprijs. Nederland en GroenLinks werden pas wakker toen ons land een paar vliegtuigen en een boot in de strijd wilde gooien. De GroenLinks Tweede Kamerfractie was eerst voor beperkte Nederlandse steun, toen tegen en daarna ineens voor troepen op de grond. Gelukkig maakte het allemaal niets uit, want landen als Frankrijk, UK en de VS namen hun verantwoordelijkheid in Libië. Een partij die R2P serieus neemt dient echter zorgvuldiger om te gaan met dit vraagstuk.

De criteria bieden een raamwerk voor besluitvorming, maar Libië brengt ook duidelijke dilemma’s naar boven die op dit moment in New York worden besproken rondom de criteria ‘rechtvaardig doel’ en ‘juist motief’. In de kern was de interventie in Libië een succesvolle bescherming van de bevolking van Benghazi en andere steden met militaire middelen, en zij was in overeenstemming met resolutie 1973. Hoe langer de interventie duurde, hoe meer de National Transitional Council (NTC) ging meevechten en hoe meer voortgang werd geboekt door de NTC, hoe minder geneigd Khaddafi en zijn omgeving waren om veranderingen door te voeren in het regime. Ze gaven geen enkel gehoor aan staakt-het-vuren of terugkeer naar de barakken.

Op zo’n moment wordt regime change haast onvermijdelijk als middel van het gemandateerde all necessary measures om burgers te beschermen. En dat is niet zo gek, aangezien veel genocides, zoals in Duitsland, Rwanda en Cambodja, eindigden met een verandering van het regime. Landen als Zuid-Afrika, India en China, maar ook linkse activisten staan altijd met het argument klaar dat het doel van de missie tijdens de missie veranderde en dat de onderliggende motieven altijd al gericht waren op regime change. Daarbij zou het dan gaan om olie, gas of antiterrorisme. Volgens deze redenering werden de grenzen van het mandaat overschreden zonder akkoord van de Veiligheidsraad, en was de interventie dus niet legitiem. Lastige discussies, ook al omdat politieke leiders in sommige Westerse landen wel heel snel op de mantra van regime change overgingen. Het is in zulke situaties zeer belangrijk dat degenen die interveniëren hierover open en transparant zijn en dat all necessary measure ook kan betekenen dat een regime moet veranderen.

Een tweede dilemma dat veelvuldig wordt genoemd is het dilemma tussen actie en geen actie. De voorstanders van de interventie in Libië stellen dat de gevolgen van geen actie veel erger waren geweest dan de consequenties van deze NAVO-acties. De tegenstanders bedoelen het tegenovergestelde, maar beide zullen nimmer in het gelijk kunnen worden gesteld, omdat alleen het actiescenario in de praktijk is gebracht. De scenario’s van geen actie kennen we helaas ook voldoende, en juist hiervoor is R2P ontwikkeld. Het is dus voor de interveniërende partij altijd ‘you are damned if you do and damned if you don’t’. Het is van belang dat dit wel aan de orde komt, omdat veel tegenstanders van interventie niet ingaan op de vraag wat Khaddafi mogelijk met de 670.000 inwoners van Benghazi zou hebben gedaan. Benghazi had een volgende naam op het lijstje van internationale gruweldaden kunnen zijn.

Afsluitend kan worden geconcludeerd dat R2P een goede leidraad kan vormen voor een progressief buitenlands beleid, en de dagelijkse GroenLinkse politiek biedt genoeg aanknopingspunten. Een stevige focus op preventie moet de basis zijn, maar niet-militaire drukmiddelen en militaire interventie zijn soms noodzakelijk om burgers te beschermen. Beide dilemma’s maken duidelijk dat een raamwerk van criteria geen panacee zal zijn voor politieke verschillen van mening, maar wel richting kan geven aan moeilijke discussies. R2P is here to stay, en GroenLinks moet dat in haar politiek ter harte nemen.

Burgemeester van Raalte. Oud-diplomaat. Voormalig internationaal secretaris van GroenLinks.
Alle artikelen